2024年10月30日，南通市第十六届人大常委会第二十二次会议审议通过了《南通市养老服务条例》（以下简称《条例》）。2024年11月28日，经江苏省第十四届人大常委会第十二次会议批准，《条例》将于2025年3月1日起施行。为了推动《条例》的贯彻实施，对《条例》立法的相关内容作如下解读。

一、立法的重要意义

人口老龄化既是发展问题，也是民生问题。以习近平同志为核心的党中央对养老服务工作高度重视，党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。多年来，市委、市人大、市政府高度重视养老服务工作，认真贯彻落实中央和省关于加强养老服务业发展精神，多次专题研究部署养老服务体系建设重大问题，出台了多部规范性文件，采取了很多行之有效的措施，在全国居家和社区养老服务改革试点综合评估中获评优秀地区，不断推进我市养老服务向着更全面、更优质、更安全发展。但同时，我市也是老龄化程度最深的城市之一，呈现出人口老龄化、高龄化、空巢化和失能化叠加的趋势，迫切需要通过地方立法来进一步化解广大人民群众日益增长的多层次、多样化养老服务需求与养老服务发展还不平衡不充分的服务供给不足之间的矛盾，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，推动和保障全市养老服务高质量发展。

二、立法的主要过程

2023年12月，市人大常委会经研究决定将《条例》作为2024年的立法正式项目，及时启动了起草程序。《条例》制定过程中，市人大常委会始终坚持立法主导、全程参与，组织社会建设委、法工委会同市民政局、司法局等部门成立了立法工作小组，对条例草案在谋篇布局、框架结构、制度设计等方面共同研究，高质量地开展了文本起草、稳定评估、考察调研、立法听证、专家论证、立法协商等工作，确保科学民主依法立法。2024年7月25日，市十六届人大常委会第二十次会议对条例草案进行了初次审议。2024年10月30日，市十六届人大常委会第二十二次会议第二次审议并表决通过了《条例》。2024年11月28日，省十四届人大常委会第十二次会议批准了《条例》。

三、立法的主要内容

（一）关于《条例》的总则部分。《条例》总则规定了立法目的和依据、适用范围、基本原则、各方职责和宣传弘扬等内容。第三条规定了养老服务立法的三个基本原则，即坚持以人民为中心的发展思想，坚持党委领导、政府主导、社会协同、市场参与、覆盖城乡、保障基本、普惠多样的原则，坚持与本市经济社会发展水平相适应。第六条对鼓励自然人、法人和非法人组织以各种形式依法提供、参与、支持养老服务作出了规定，从而进一步明确各类社会组织在养老服务工作中如何更好发挥作用。

（二）关于养老服务设施规划和建设。《条例》第二章是关于养老服务设施规划和建设方面的规定。第九条明确市、县级人民政府应当按照人均用地不少于零点二平方米的标准分区分级合理布局养老服务设施的用地标准，并将各类养老服务设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划并予以优先保障。第十条对如何支持农村集体经营性建设用地参与养老服务设施建设作出了具体规定，明确农村集体经济组织可以依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同建设养老服务设施。针对目前不少住宅区配套养老用房建设达不到预期效果的问题，第十二条明确要求在土地出让公告和出让合同中即明确住宅区配套养老服务设施的用地布局和建设规模，同时在第十一条对养老服务配套用房配置标准作出了规定，以立法保障养老服务配套用房的高效规范供给。第十三条对闲置用房改造作出规定，明确在符合规划、环保、安全等要求的前提下，可以将闲置用房改造为养老服务设施，相关行政主管部门应当在土地规划、建筑安全、行政审批、消防安全等方面给予指导。

（三）关于基本养老服务。《条例》第三章是关于基本养老服务的规定。第十六条对基本养老服务清单动态发布管理制度作出具体规定，要求市、县级人民政府根据经济社会发展水平、财政状况、养老服务需求变化等情况，适时对清单进行调整，逐步完善基本养老服务项目。第十九条规定将农村基本养老服务设施和能力建设纳入乡村全面振兴战略规划，健全县、镇、村三级养老服务体系。

（四）关于居家社区养老服务。《条例》第四章是关于居家社区养老服务的规定。第二十条明确了我市居家社区养老服务的体系、目标和定位，要求人民政府应当完善居家社区养老服务政策和基本公共服务体系，为老年人提供就近便利、安全优质的居家社区养老服务。在立法调研中，许多群众通过基层立法联系点、立法调研座谈会等途径建议非独生子女也能够享受到五天带薪护理假。为了充分回应人民群众的立法诉求，在《条例》第二十一条中将五天的带薪护理假适用对象扩展至非独生子女，同时增加了关于老年人便利和优待的政策性规定。

（五）关于机构养老服务。《条例》第五章关于养老机构提供养老服务的规定。第二十六条明确了“公建公办”、“公建民办”、“民建民办”等养老机构举办形式。第二十八条列举了养老机构的各种职责。第二十九条对养老机构的安全管理职责作出了精准全面的规定。第三十条中规定了养老机构服务收费的各项要求，明确了养老机构收费活动中的禁止性规定，明确“养老机构不得利用格式条款设定不合理的退费限制、排除或者限制老年人权利、加重老年人责任、减轻或者免除养老机构责任；不得以还本付息、给付回报或者约定回购等方式诱导社会公众购买养老服务产品、养老公寓、预售卡、优惠卡或者投资养老服务项目。”

（六）关于医养康养结合服务。《条例》第六章对医养康养结合服务进行了规定。第三十三条对医养康养结合服务提出了总体要求，即“市、县级人民政府应当在政策体系、设施布局、人才培养、合作机制等方面全面推进医养康养融合发展，逐步形成覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络，为老年人提供多样化、多层次的医疗和康复服务，满足老年人健康养老服务需求。”第三十四条对养老机构设立医疗卫生机构、养老机构内部设置诊所、卫生所、护理站等作出了规定。第三十五条对老年医疗机构建设、医疗机构举办养老机构、医疗结构与养老服务组织合作等作出了规定。第三十六条对基层医疗卫生机构职责作出了规定。长期护理保险制度是我市养老服务探索实践的特色亮点工作，第三十七条通过立法予以固化。

（七）关于扶持保障和监督管理。《条例》第七章、第八章分别对养老服务的扶持保障和监督管理作出了规定。第三十八条规定了鼓励村集体资产经营计提的公益金依法用于本集体经济组织养老服务。第四十三条对低龄健康老年人、农村留守妇女参加养老志愿服务提出鼓励性规定和技能培训保障，这对于激活养老志愿服务者群体、缓解养老服务工作人员匮乏问题具有积极意义。第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条分别对标准体系建设、信用管理、审计监督和社会监督等方面作出了规定。

政策文件：https://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/lhgg/content/db7d0a2f-3533-433c-a806-a226cdc64e76.html